Processo
no 626-08.2007.8.10.0038
Ação
Civil Pública por Improbidade Administrativa
Autor:
Município de João Lisboa
Réu:
RAIMUNDO NONATO VIEIRA CABELUDO
SENTENÇA
Trata-se
de AÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO MUNICIPAL com
pedido alternativo de condenação nas penas da ação de improbidade
administrativa, promovida pelo MUNICÍPIO DE JOÃO LISBOA, em desfavor
de RAIMUNDO NONATO VIEIRA CABELUDO, devidamente qualificado nos autos.
Aduz
o autor que o réu, na condição de Prefeito Municipal de João Lisboa, celebrou
um convênio nº 32/94 entre Município de João Lisboa e o Estado do Maranhão,
através da Secretaria Estadual de Educação objetivando execução de OBRAS DE CONSTRUÇÃO
DE UNIDADE ESCOLAR COM DUAS SALAS do município. Informa que referido convênio
teve vigência durante o mandato do requerido, com início em 11.01.1993 a 15 de
fevereiro de 1994 e com prazo de 30 dias
para apresentação de contas.
Afirma
que a requerida jamais prestou contas dos recursos recebidos, razão pela qual o
Município requerente, agora sob nova administração, encontra-se inadimplente e
impossibilitado de celebrar convênios e receber transferências de recursos
federais.
Com
base nisso, pleiteia que o requerido seja compelido a prestar contas, ressarcir
ao erário ou a condenação do requerido nas penalidades previstas no artigo 12,
III da Lei 8.429/92.
Tratando-se
de uma ação ordinária com pedido alternativo de condenação por improbidade
administrativa, o processo seguiu o rito ordinário por ser mais abrangente.
Às
fls. 08, foi determinada a citação do requerido para apresentar contestação.
Às
fls. 12-17, o requerido apresenta contestação, oportunidade em que sustentou
que as contas do convenio foram devidamente prestadas ao TCE; que a obra foi
efetivamente construída e entregue à população de João Lisboa e inaugurada em
março de 1995; que a competência para julgar as contas de prefeitos é da Camara
Municipal; que toda as contas do requerido foram aprovadas na Camara Municipal;
que os pleitos de prestação de contas e de ressarcimento ao erário ficaram
prejudicados; finaliza requerendo a improcedência da ação. Juntou documentos de
fls. 19-41.
Às
fls. 44, foi determinada intimação do autor para réplica a qual foi apresentada
Às fls. 106-108..
Às
fls. 57, foi designada audiência de conciliação.
Às
fls. 60, as partes foram intimadas para especificarem as provas que pretendem
produzir.
Às
fls. 63-v, o autor disse não possuir provas a produzir. O réu não se
manifestou. O ministério Público às fls. 75 requereu a designação de audiência.
Às
fls. 76, foi designada audiência.
Às
fls. 111, o MP se manifestar requerendo que seja oficiado ao TCE para enviar
informações sobre o convenio.
Às
fls. 112, este juízo deferiu o pleito.
Às
fls. 117-126, foi anexado ofício da PGE informando a inadimplência do referido
convênio por falta de prestação de contas e encaminhando cópia do instrumento.
Às fls. 127-128, consta decisão reconhecendo a
prescrição da ação de improbidade, porém, mantendo como hígido o pedido de
ressarcimento ao erário.
Às
fls. 138, a câmara Municipal de João Lisboa encaminha cópia da ata da sessão
que deliberou pela aprovação das contas do requerido.
As
fls. 144-v, determinei a abertura de vistas ao MP o qual ofereceu parecer
pugnando pelo regular processamento do feito.
Vieram os autos conclusos.
É o relatório. Decido.
FUNDAMENTAÇÃO
DO JULGAMENTO ANTECIPADO DA
LIDE
Entendo que a
presente lide está pronta para julgamento, pois ainda que a questão de mérito
seja de direito e de fato, não há necessidade de produção de prova em audiência
estando o processo maduro para julgamento a teor do que dispõe o art. 330, I do
CPC.
Aliás,
a própria jurisprudência pátria é uníssona no sentido de que, casos como esses
dos autos, devem ser decididos de plano
pelo magistrado, sem uma dilação probatória. É o que se vê da seguinte decisão
do Superior Tribunal de Justiça:
“Presentes as
condições que ensejam o julgamento antecipado da causa é dever do juiz, e não
mera faculdade, assim proceder.” (STJ – Resp 2.832. RJ. Relator: Min. Sálvio de
Figueiredo).
MÉRITO
DO
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE VIOLOU PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Primeiramente,
impende ressaltar que a improbidade administrativa é um dos maiores males
envolvendo a máquina administrativa de nosso país e um dos aspectos negativos
da má administração que mais justificam a implementação de um maior controle
social. A expressão designa, tecnicamente, a chamada corrupção administrativa,
que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da administração pública de
seus preceitos basilares de moralidade, legalidade e impessoalidade, ferindo de
morte os princípios da Carta Republicana.
O
conceito de improbidade é bem mais amplo do que o de ato lesivo ou ilegal em
si. É o contrário de probidade, que significa qualidade de probo, integridade
de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmo que desonestidade, falta de
probidade.
A
Lei Federal nº 8.429/92 disciplina a matéria em questão, estabelecendo que
configura improbidade administrativa o ato praticado por agente público que importe
(i) enriquecimento ilícito, (ii) prejuízo ao erário e (iii) violação aos
princípios da administração pública (arts. 9, 10 e 11 da Lei nº. 8.429/92).
Ressalte-se
que o referido diploma legal abrange todas as pessoas nomeadas como agentes
públicos, quer integrantes da administração direta, indireta e fundacional,
ainda que no exercício da função em caráter transitório ou sem remuneração.
O
douto José Afonso da Silva assim descreve:
14. ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...) Cuida-se de uma imoralidade administrativa
qualificada pelo dano ao erário e corresponde vantagem ao ímprobo ou a outrem
(...). O grave desvio de conduta do agente público é que dá à improbidade
administrativa uma qualificação especial, que ultrapassa a simples imoralidade
por desvio de finalidade[1].
Como
se vê, o renomado constitucionalista destaca a importância do princípio
constitucional previsto no art. 37 da Carta Magna na determinação do que seja
imoralidade administrativa, lembrando que não basta apenas a ilegalidade para
que reste configurada.
Já
Maria Sylvia Zanella di Pietro
ensina que, para que um ato possa acarretar a incidência das penalidades
estabelecidas na Lei de Improbidade Administrativa, são necessários os
seguintes elementos:
a)
sujeito passivo: uma das entidades mencionadas no art. 1º da Lei nº 8.429;
b) sujeito
ativo: o agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática do
ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta
(arts. 1º e 3º);
c)
ocorrência do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito
para o sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contrato os princípios
da Administração Pública; o enquadramento do ato pode dar-se isoladamente, em
uma das três hipóteses, ou, cumulativamente, em duas ou nas três;
d)
elemento subjetivo: dolo ou culpa.[2]
Ao
discorrer sobre o elemento volitivo, anota, ainda, a referida autora:
O enquadramento na lei de improbidade
exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal
seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo
de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto. (...) a
aplicação da lei de improbidade exige bom-senso, pesquisa da intenção do
agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o judiciário com questões
irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera
administrativa. A própria severidade das sanções previstas na Constituição está
a demonstrar que o objetivo foi de punir infrações que tenham um mínimo de
gravidade, por apresentarem conseqüências danosas para o patrimônio público (em
sentido amplo), ou propiciarem benefícios indevidos para o agente ou para
terceiros. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do
princípio da razoabilidade, sob o seu aspecto da proporcionalidade entre meios
e fins.[3]
A
doutrina direciona-se, portanto, sobre a necessidade de se extrair da conduta
um elemento volitivo, rechaçando-se a possibilidade de responsabilidade civil
objetiva, decorrente, pura e simplesmente, da infringência à norma jurídica. Em
igual sentido, posicionou-se a jurisprudência, a exemplo das ementas abaixo
transcritas:
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. 1. Embora tenha havido discrepância inicial, pacificou a
jurisprudência desta Corte em reconhecer que as condutas descritas no art. 11
da Lei de Improbidade dependem da presença do dolo, ainda que genérico.
Consequentemente, afasta-se a responsabilidade objetiva dos administradores,
não se fazendo necessária a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública. Precedentes. 2.
Embargos de divergência não providos. (STJ – Primeira Seção. EREsp 917437/MG –
Embargos de Divergência em
Recurso Especial 2008/0236837-6. Relator: Min. Castro Meira.
DJe 22/10/2010).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE
DIVERGÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAÇÃO. INDISPENSABILIDADE DO
ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS HIPÓTESES DOS ARTIGOS 9º E 11 DA LEI 8.429/92 E
CULPA, PELO MENOS, NAS HIPÓTESES DO ART. 10) PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DA
1ª SEÇÃO. RECURSO PROVIDO (STJ - Primeira Seção. EREsp 479812/SP Embargos de
Divergência em
Recurso Especial 2007/0294026-8 – Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. DJE 27/09/2010).
De outro viés, anoto ainda que a Administração Pública é
informada por vários princípios constitucionais, entre os quais se destaca o da
legalidade administrativa, o que implica afirmar que toda ação do agente público
deve estar expressamente prevista em lei.
Compulsando
os autos, extraio que o requerido RAIMUNDO NONATO CABELUDO, na condição de
prefeito do município de JOÃO LISBOA, celebrou, na data de 11 de janeiro de
1993, convênio com o Estado do Maranhão, através da Secretaria Estadual de Educação,
cujo objeto era execução de Construção de Unidade Escolar de duas salas de aula,
conforme instrumento contratual colacionado às fls.135-136.
Examinando
o referido instrumento do convênio, verifico que RAIMUNDO NONATO VIEIRA
CABELUDO obrigou-se, mediante o recebimento do importe de CR$ 11.196.228,50 (onze
milhões, cento e noventa e seis mil, duzentos e vinte e oito cruzeiros e
cinquenta centavos), a executar o objeto do convênio. A vigência do convênio
era da data da assinatura (11.01.1993 a té 15.02.1994, tendo a convenente o
prazo de 30 dias, após o término da vigência, para prestação de contas dos
recursos recebidos da concedente.
Portanto,
diante da inércia do demandado em cumprir com o seu dever constitucional de prestação
de contas relativas ao referido convênio, enquanto destinatário de recursos
públicos vinculados a finalidade específica, resta evidenciada a vontade livre
e consciente do requerido em não fazê-lo, fato
que configura o dolo enquanto elemento subjetivo da conduta ímproba que lhe é
imputada.
No
caso dos autos, dos expedientes de fls. 132-137, extrai-se que o ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
púbica encontra-se devidamente configurado, uma vez que o requerido, na
condição de prefeito municipal de João Lisboa, deixou de prestar contas
referentes ao convênio firmado com a Secretaria de Educação do Estado, no prazo
e nas condições estabelecidos na Cláusula Segunda, número 4, do instrumento do
referido convênio (fls. 135-136).
Neste
particular, insta pontuar que a Constituição Federal, em seu art.70, fixa o
dever genérico de prestação de contas a todo aquele que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens ou valores de natureza pública.
Outrossim,
o art. 11, VI da Lei nº. 8.429/92 estabelece que constitui ato de improbidade
administrativa deixar de prestar contas no prazo e condições fixados em lei. Vejamos :
Art. 11- Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às
instituições, e notadamente:
(...)
VI- Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a
fazê-lo.
Frise-se
que o ato de improbidade administrativa em questão se exaure na atuação
omissiva do gestor público em deixar de prestar contas no prazo e na forma
disciplinados em lei, apresentando-se como ação de natureza formal, a qual se
integraliza a despeito de qualquer resultado futuro.
Nesse
sentido, as seguintes decisões:
ADMINISTRATIVO.
PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92, ART. 11, VI. ATOS
QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE
OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. - Os atos que atentam contra os princípios da
Administração Pública são condutas ímprobas previstas no art. 11 da Lei
8.429/92 e independem de demonstração de dano aos cofres públicos ou
enriquecimento ilícito. II - Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a
fazê-lo constitui ato violador dos deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e de lealdade do servidor, que lesam a moralidade administrativa,
enquadrando-se na hipótese de improbidade tipificada no inc. VI do art. 11 da
Lei 8.429/92. III - Como não houve comprovação de dano aos cofres públicos ou
enriquecimento ilícito, o quantum da multa civil deve ser reduzido. IV - Apelo
provido em parte apenas para reduzir a multa civil. (TRF1 – Terceira Turma. AC
20051 BA 2003.33.00.020051-9. Relator: Des. Federal Cândido Ribeiro.
Julgamento: 03/11/2009)
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN
MORA. REQUISITOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N.º 10.628/2002. INCONSTITUCIONALIDADE DE
FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO DE CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL, NO EXERCÍCIO
DO CARGO. NÃO CABIMENTO. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA.
ATRASO NO PAGAMENTO DOS SALÁRIOS DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE
DIVULGAÇÃO DAS CONTAS NA CÂMARA MUNICIPAL. ARTS. 48 E 49 DA LEI COMPLEMENTAR
N.º 101/2000. ATOS DE IMPROBIDADE. ART. 10, CAPUT E ART. 11, II, IV E VI DA LEI
N.º 8.429/92. ENQUADRAMENTO. INICIAL. RECEBIMENTO. – (...) III - o atraso no
pagamento do funcionalismo público municipal, bem como a ausência total de
divulgação da disponibilização das contas perante a Câmara Municipal, são
condutas atentatórias aos princípios da administração pública, suficientes para
o enquadramento nos arts. 10 e 11, II, IV e VI, da Lei n.º 8.429/92, não
exigindo a produção de resultado para restar evidenciada a prática de ato de
improbidade. Ação que deve ser recebida para o fato ser devidamente apurado na
instrução processual; - ação de improbidade administrativa recebida. (TJMA –
Tribunal Pleno. Ação de Improbidade Administrativa 162162004 MA. Relator: Dês.
Cleones Carvalho Cunha. Data de Julgamento: 09/12/2004)
Desta
feita, após a análise acurada dos meios de provas coligidos aos autos,
considero demonstrado, de forma indene de dúvida, que o requerido RAIMUNDO
NONATO VIEIRA CABELUDO, na condição de Prefeito Municipal de João Lisboa,
praticou dolosamente ato de improbidade administrativa consubstanciado em
violação a princípios constitucionais, encontrando sua conduta subsunção ao
tipo previsto no art. 11, VI, da Lei 8.429/1992.
DAS
PENALIDADES APLICÁVEIS À ESPÉCIE:
A Lei 8.429/92 impôs penalidades para aquelas pessoas
que, na qualidade de agente público, pratiquem atos de improbidade
administrativa.
Referidas penalidades estão previstas no artigo 12, I, II
e III da LIA e são: (i) o ressarcimento do dano; (ii) multa civil; (iii) perda
dos valores ilicitamente incorporados ao patrimônio do agente, (iv) perda da
função pública; (v) proibição de contratar com o poder público e (vi) suspensão
dos direitos políticos.
Assim sendo, verificada a conduta ímproba e desonesta de
agente público na condução de interesses públicos, caberá ao Judiciário a
aplicação das reprimendas designadas no citado artigo 12 da Lei 8.429/92.
Entrementes, não se pode desconhecer que as penalidades
deverão ser aplicadas obedecendo a parâmetros de proporcionalidade entre a
natureza do ato de improbidade e a extensão do dano causado à coletividade, sob
pena de serem inquinadas de inconstitucionais.
Na hipótese em apreço, verifico que o prejuízo causado à
coletividade se mostrou extremamente grave, uma vez que o requerido RAIMUNDO
NONATO VIEIRA CABELUDO deixou de prestar contas dos valores recebidos em razão
do convênio firmado com a Secretaria de Educação do Estado, no prazo e nas
condições estabelecidos.
A conduta engendrada pelo réu redunda em desrespeito aos
princípios da Administração Pública, entretanto, ganha dimensões ainda maiores
quando se observa que o caso dos autos envolve o município de João Lisboa,
localidade extremamente pobre e desassistida pelo Poder Público.
Diante de todos esses fatores, deveria o requerido RAIMUNDO
NONATO VIEIRA CABELUDO receber censura deste juízo, ficando condenado nas
sanções de pagamento de multa civil, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o poder público.
Porém, considerando o elastério temporal decorrido desde
o fim o mandato do requerido (31.12.1996) a data do ajuizamento da presente
ação (27.09.2007) reconheço como prescritas as sanções de natureza
político-administrativas constante da LEI nº 8429/92.
No entanto, deve o réu ser condenado no ressarcimento do
dano causado ao erário, cuja sanção é imprescritível nos termos do art. 37, §5º
da CF/88.
DISPOSITIVO:
ANTE
O EXPOSTO, julgo parcialmente procedente a presente ação e, em consequência, CONDENO RAIMUNDO NONATO VIEIRA CABELUDO por
violação à norma capitulada no art. 11, VI da Lei 8.429/92, à luz das
argumentações acima aduzidas ao RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO CAUSADO AO
ERÁRIO MUNICIPAL DE JOÃO LISBOA por ter deixado de prestar contas da verba
recebida através do Convênio nº 32/94
celebrado entre Município de João Lisboa e o Estado do Maranhão, através da
Secretaria Estadual de Educação objetivando execução de OBRAS DE CONSTRUÇÃO DE
UNIDADE ESCOLAR COM DUAS SALAS do município, no valor de CR$ 11.196.228,50 (onze
milhões, cento e noventa e seis mil, duzentos e vinte e oito cruzeiros e
cinquenta centavos), devidamente atualizado e convertido para a atual moeda
oficial do Estado Brasileiro.
Intime-se o autor, através de seu representante legal.
Notifique-se o Ministério Público Estadual.
Oficie-se à Câmara Municipal de João Lisboa, através de
sua Presidente, dando ciência da presente decisão para os fins de direito.
Condeno, ainda, o réu em custas e despesas processuais e
honorários advocatícios os quais fixo em 20% sobre o valor da condenação, nos
termos do art. 20, §3º do CPC.
Transitada em julgado esta sentença, arquivem-se.
Publique-se. Registre-se. Intime-se.
João Lisboa/MA, 13 de outubro de 2015.
Juiz
Glender Malheiros Guimarães
Titular da 1ª Vara da Comarca de João
Lisboa
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